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【旧文重读】垃圾处理领域PPP发展及其改革方向在何方?

时间:2018-02-09 10:02 来源:环境保护 作者:薛涛
提记:本文是2014年年底发表于环境保护杂志的旧文,由E20研究院执行院长薛涛先生撰写。今日读来,许多前瞻性的观点和见解仍然很受启发,故重温分享读者。文章导读随着城市经济和人口的快速增长,城市垃圾数量与日俱增,影响了生态环境和城市的可持续发展。垃圾焚烧是缓解城市垃圾压力的重要手段,而推进垃圾治理,仅靠政府治理显然不够。文章指出PPP 对于推进垃圾治理具有积极意义,在分析我国垃圾处理领域PPP 进展现状的基础上,提出了未来垃圾处理领域PPP 的改革方向和路径。当前,快速增长的城市垃圾给生态环境带来巨大压力,严重影响了城市的可持续发展。而传统的“政府包干”环境治理模式存在资金不足、技术落后、效率低下等问题,突破“垃圾围城”困境,政府之力有限,城市垃圾治理的市场化改革已成必然趋势,将垃圾处理任务分配给政府、组织和个人是未来发展模式的首选。何谓PPPPPP(公私合作模式)模式是一种优化的项目融资与实施方式,以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本概念。PPP在我国的启动可以追溯到20世纪80年代,2002年,随着原建设部在特许经营改革方面的推进,PPP在垃圾焚烧领域逐步得到普及。2013年,国务院总理李克强在国务院常务会议上提出鼓励政府采购公共服务以来,各部委加强了在此方面的改革力度,尤其是财政部对于PPP的推进,并为此专门下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。目前国内讨论的PPP有狭义和广义之分。狭义的PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,更加强调合作过程中的利益共享及风险分担机制,需要财政资金参与投资并有清晰的责任与权利的约定,能较大程度实现政府与企业的风险和利益合理分担原则的一种特殊关系。广义的PPP是指政府与私营组织之间为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到“多赢”的结果。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称,既包括带有融资功能的BOT(建设—经营—转让)、TOT(移交—经营—转让)、股权合作等,也包括不带有融资功能的DBO(设计—建设—运营)、委托运营等多种模式。blob.png近期在地方上,存在认为BOT不是PPP或者PPP是BOT的更高级的形式这样的错误认识。事实上,BOT属于前文中所述的广义PPP中的一种具体实现形式,因为它非常适合像优发娱乐厂或者垃圾焚烧厂这类单元属性较强的业务,在2002年原建设部启动特许经营改革后被广泛推行。PPP还有其他形式,这些形式和BOT的区别更多在于适应不同的外部条件,而不是有孰高孰低的问题。而财政部希望推行的狭义PPP则是希望强调更合理的风险分配关系,也因此带来了相对复杂的项目结构模式。我国垃圾焚烧领域PPP推进现状据E20研究院不完全统计,2013年全国已有295个生活垃圾处理新建项目,比2012年增长36%;生活垃圾处理市场投资总规模达603.68亿元,比2012年增长42%;单个生活垃圾处理项目平均投资规模2.05亿元,比2012年增长4.13%。如果将生活垃圾处理市场划分为卫生填埋、焚烧和餐厨垃圾三个细分领域,则焚烧项目在2013年依然是市场主角。焚烧项目数量接近一半,投资规模更占全年生活垃圾处理项目市场总投资的78.57%;同期,卫生填埋项目数量和投资规模的占比分别为37.84%和15.86%,市场投资重心依然明显集中于焚烧项目。从2002年起,垃圾焚烧项目采用BOT的特许经营模式开始在原建设部的主导下逐步出现,至今,已成为垃圾焚烧项目最主要的建设方式之一。根据住建部最新数据显示,截至2013年9月份,全国投入运行的生活垃圾焚烧发电厂约159座、总处理规模14.5万吨。仅从数据来看,光大国际、桑德环境等15家BOT企业的焚烧发电项目数量市场占比66.7%,能力市场占比78.1%。即仅这15家企业就占据了2/3以上的垃圾焚烧市场。从上述数据以及行业的普遍认知来看,在垃圾焚烧领域采用BOT模式实现特许经营和PPP的改革本身是适当的,也为政府、投资人和金融机构所广泛接受。但是,垃圾焚烧领域PPP改革进行的12年来,在以下方面尚存在问题。一是原建设部2003年的特许经营条例中对于授权选择投资商应采用公开招标竞争选择的要求并未得到完全落实,相当一部分项目招标程序不完善、过程不透明;二是在BOT项目中,地方政府过于看重获得较低的垃圾焚烧处理支付价格,据E20的统计数据,特许经营的项目的垃圾焚烧处理费每吨平均在60~80元,而政府自建项目的垃圾焚烧处理费却平均在120~150元,低价带来低质的风险;三是在某些BOT项目中,存在由于低价压力或者竞争不充分选择的不良投资商带来运行不畅或者环保排放不达标的情况;四是某些地方政府缺乏契约精神,拖欠费用情况严重;五是邻避现象日趋严重,近期连续在杭州、惠州和湘潭爆发了群众聚集事件,包括政府自建项目和BOT项目,凸显百姓对垃圾焚烧的不信任态度。垃圾处理领域PPP改革方向垃圾焚烧领域以BOT为基础继续强化PPP一是提高政府契约性素质和垃圾处理费的经费保障。垃圾焚烧领域进入良性运行,需要以足够覆盖合格环保排放的垃圾处理费和政府提高履约信用为基础。对此,财政部主导的PPP中心的建立,首先应在这方面能够有所促进,保证各地PPP中心对于政府的经费列支和支付保障具有一定的约束和促进能力。二是建立公平公开的竞争环境。政府通过政策、经济等手段的引导,实现在特许经营招商阶段的公平公开竞争,推动形成优胜劣汰的市场环境,促进企业的成长。对此,虽然原建设部在2003年出台的特许经营条例中就有所要求,但各地实际落实情况不一,未来希望财政部的PPP中心所提到的政府采购管理中能够对特许经营招商予以规范。
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