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《PPP条例(征求意见稿)》点评之薛涛篇

时间:2017-08-28 13:44 作者:薛涛
薛涛:老老实实填写的法制办的PPP条例问卷1503898957675221.jpg专题一:基本问题 注:不是法律专业,之前也写过太多,干脆老老实实答卷吧,部分敏感问题精简了…     一、关于立法目的 1.征求意见稿关于立法目的的表述是准确、全面?“促进”PPP模式的发展是否应作为立法目的?应该将促进与规范同时列为立法的目的为妥。当前PPP的局面既需要尽快规范,避免重建设轻运营、工程套利、项目盲目而造成实际负债等负面情况继续恶化;同时也需要促进,稳定取得的成果,呵护社会资本中的优秀部分和政府市场化的努力,因此,笔者建议本条例不必追去立意高远,不必过多改变当前格局,不必奢求铸造顶层结构,在当前不完备并存在冲突的外部环境和的法律系统下,应定位于PPP市场之急需的阶段性条例,更倾向于后者,取得最大公约数,留下未来继续完善的接口,尽快推出PPP条例,纠偏当前实操中部分严重问题,同时稳定市场信心。     二、关于“政府和社会资本合作”的定义2.如何准确界定“政府和社会资本合作”的内涵?定义中是否一定要出现“项目公司”?从PPP的发展需求来看,建议一定要出现“项目公司”,进一步引导在长期运营绩效约束为前提下的项目融资制度得到完善。 3.对“政府”有无必要界定,有没有实际意义?有无必要同时引入“政府方”的概念?这个太复杂,实在要我说,建议干脆明确为地方政府,因为现在几乎所有PPP的规章都是针对地方政府的事权范围和行为去的。 4.社会资本方的范围、条件如何界定,对本地国有企业、平台公司等作为社会资本方是否应有所限定?坚决反对将地方控制的国有企业在本地的项目纳入PPP范畴,即便有也必须通过全面透明的竞争程序,否则PPP将彻底泛化到失去意义,而且公平机会丧失。作为国家顶层设计特别强调要考虑本地平台企业的市场化转型,然而这不是本PPP条例所应该解决的问题。 三、关于PPP项目分类5.对PPP项目,是按照付费机制区分,还是按照“特许经营项目”、“购买服务项目”区分?区分的法律意义何在?对“特许经营”、“购买服务”有无共识性的概念?股权合作、外包等是否应作为PPP模式加以规定?关于付费机制的现有定义以及后续的价格调整机制的条款,这部分容易导致在实操中的价格调整机制的误导,也来自对分类和特许经营的内在机制的不同,这是不以PPP的不同类型进行区分所容易导致条例被误用的情况之一。强烈建议收缩特许经营的范围的前提下在本条例中纳入特许经营,同时完全赞同李开孟所受特许经营核心含义包括由SPV来承担需求风险和直接向用户收费(我不认可政府可以作为用户,这又是使用者付费制度的泛化),具体可参见我的PPP分类说法,特许经营之前的泛化导致了它的核心逻辑和力量的迷失,但是没有特许经营和其他分类,也使得本条例在面对不同类型PPP的时候很难写出针对性的规制要求。 四、关于PPP模式适用领域6.条例中是否对PPP模式适用领域作出指引性规定,如何规定?对于存量项目的PPP模式需要有补充。强烈建议第三条加入下列第(四)款,作为PPP未来逐渐完善的指引方向:(四)项目本身特点适宜通过PPP方式在项目公司运营期内来实现公共服务供给的效率的长期提高。五、其他问题7.PPP的核心理念是什么,推进PPP模式应坚持哪些原则,在制度设计上如何体现这些理念和原则?核心理念我认为只有一个:实现公共服务供给效率的长期提高,一旦离开这个标尺,一定是会出大问题。标准太多等于没有标准。此外,制定政策尤其是条例,一定要反复推演各类主体会如何钻空子,讲空话做不好PPP。仅仅只是在建设期的提高的说法是站不住的,没有运营绩效压力的项目是没必要PPP的,为此勉强设计的项目,尤其采用了可用性付费这种方式以后,一定是工程利润内导向的、一定是工程套利导向的,一定是重建设轻运营的,这是因为企业逐利性和政府融资压力进行媾和的结果。8.现行有关投资、价格、财政、税收、金融、土地管理、国有资产管理等领域的法律法规、政策有哪些规定与PPP模式不相适应,请具体列举说明。这些问题应通过什么途径解决,本条例中能否解决?这个东西涉及到各部委的管辖权分配,我觉得是个坑,还是前面说的,能解决多少解决多少,留下未来空间,不冲突当前状况。比如土地就是一例,为此过多停留于事无补耽误大事。9.对于吸引民间资本更多参与PPP项目,条例可以作出哪些规定?可以“宣誓”促进民间资本参与PPP,但是实际上不可能有实质性的鼓励手段,公平对待是面对所有所有制而言的,除了少数违规行为以外,国进民退往往是发生在融资金额巨大的项目类型上,那是我们的金融机构的特点决定的。这个要留给整个国家经济结构和制度的逐步发展来改变。
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